Bàn về việc xác định Quyết định Hành chính là đối tượng khởi kiện vụ án Hành chính - Luật sư Đà Nẵng

Trong quá trình quản lý nhà nước, cơ quan hành chính ban hành rất nhiều loại quyết định nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội cụ thể. Tuy nhiên, không phải mọi quyết định hành chính đều có thể trở thành đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Việc xác định chính xác đâu là quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện là vấn đề then chốt, ảnh hưởng trực tiếp đến tính hợp pháp của quá trình tố tụng và bảo đảm quyền lợi hợp pháp của cá nhân, tổ chức liên quan.

Thực tiễn xét xử những năm qua cho thấy, không ít tranh chấp hành chính phát sinh do sự nhầm lẫn, không thống nhất trong việc nhận diện quyết định hành chính, dẫn đến những hệ quả pháp lý phức tạp, thậm chí làm ảnh hưởng đến hiệu lực và tính nghiêm minh của pháp luật.

Chính vì vậy, việc bàn về tiêu chí, dấu hiệu nhận diện quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện, cũng như những khó khăn, bất cập trong thực tiễn áp dụng, là một yêu cầu thiết thực trong bối cảnh hiện nay. Bài viết này sẽ phân tích tổng quan cơ sở pháp lý, thực tiễn áp dụng và đưa ra những đề xuất hoàn thiện nhằm góp phần nâng cao hiệu quả bảo vệ quyền lợi hợp pháp của các bên trong quá trình tố tụng hành chính.

Xác định quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện.

Ranh giới giữa quyết định hành chính với các văn bản hành chính thông thường không phải lúc nào cũng rõ ràng, gây ra nhiều khó khăn trong quá trình xét xử. Do đó, việc làm rõ các tiêu chí để một quyết định hành chính trở thành đối tượng khởi kiện vụ án hành chính là vấn đề thiết yếu, vừa bảo đảm tính đúng đắn của quy trình tố tụng. Để một quyết định hành chính đủ điều kiện trở thành đối tượng khởi kiện, cần thỏa mãn đồng thời các yêu cầu sau:

1.1. Về hình thức thể hiện

Theo khoản 1 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (Luật TTHC 2015), quyết định hành chính phải được ban hành dưới dạng văn bản. Hình thức văn bản ở đây bao gồm văn bản giấy truyền thống hoặc văn bản điện tử, có giá trị lưu trữ và chứng cứ pháp lý.

Trong khoa học pháp lý, có nhiều quan điểm khác nhau về bản chất của quyết định hành chính (QĐHC). Một số quan điểm coi quyết định là hành động, hành vi; là sự lựa chọn các phương án, mệnh lệnh; là văn bản; là sự thể hiện ý chí quyền lực nhà nước; hay là kết quả và hình thức thể hiện của hoạt động nhà nước. Thậm chí, ngay cả việc bỏ phiếu của công dân trong các cuộc bầu cử cũng có thể được xem là một quyết định theo khoa học lý luận chung về nhà nước và pháp luật.

Theo các giáo trình hiện nay tại các cơ sở giảng dạy đại học, quyết định hành chính được thể hiện dưới hai hình thức chủ yếu: dưới dạng văn bản hoặc dưới dạng tín hiệu, còi hiệu, biển báo. Tuy nhiên, các quyết định hành chính này phải được thể hiện sao cho đối tượng thi hành có thể hiểu được ý chí được truyền tải trong đó, ví dụ như còi, cờ, đèn, hay gậy chỉ đường của cảnh sát giao thông.

Mặt khác, theo Luật Tố tụng hành chính năm 2015, quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện hành chính phải đáp ứng bốn đặc điểm, trong đó đặc điểm đầu tiên là phải được thể hiện bằng văn bản. Cụ thể, Điều 30 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định rằng chỉ những quyết định hành chính dưới hình thức văn bản mới là đối tượng khiếu kiện tại Tòa án. Mặc dù Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và các văn bản pháp luật có liên quan không quy định chi tiết thế nào là “văn bản”, tuy nhiên trong các giáo trình, văn bản được định nghĩa là phương tiện ghi và truyền đạt thông tin bằng ngôn ngữ hoặc một loại ký hiệu nhất định. Như vậy, quyết định hành chính thể hiện dưới hình thức văn bản là những dạng thức tồn tại nội dung quyết định (ngôn ngữ hoặc ký hiệu) và có thể lưu giữ lại làm bằng chứng.

Hình thức văn bản là yêu cầu bắt buộc để quyết định hành chính trở thành đối tượng khiếu kiện hành chính. Tuy nhiên, không chỉ những văn bản có tên gọi là “quyết định” mới là đối tượng khiếu kiện, mà các quyết định hành chính cũng có thể được thể hiện dưới các hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức này, miễn là chúng chứa đựng nội dung của quyết định hành chính.

Do đó, ngay cả khi một cá nhân hoặc cơ quan nhà nước ban hành một văn bản không có tên gọi là quyết định hành chính nhưng nội dung của văn bản đó chứa đựng quyết định hành chính thì vẫn có thể xem đó là đối tượng khiếu kiện hành chính, thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án nhân dân. Theo quy định tại Khoản 1 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, quyết định hành chính mang tính cá biệt, vì nó “quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”. Quyết định hành chính không chỉ là sự cá biệt hóa các quy phạm pháp luật trong những trường hợp cụ thể mà còn là sự cá biệt hóa đối với những đối tượng xác định cụ thể với những đặc điểm riêng biệt.

Như vậy, mặc dù yêu cầu đối với quyết định hành chính là phải được thể hiện dưới hình thức văn bản, nhưng theo Luật Tố tụng hành chính năm 2015, quyết định hành chính có thể tồn tại dưới các hình thức khác như công văn, kết luận, thông báo, miễn là chúng chứa đựng nội dung của quyết định hành chính và có thể là đối tượng để khiếu kiện hành chính.

1.2. Về chủ thể ban hành

Theo quy định tại Khoản 1 Điều 3 của Luật Tố tụng hành chính năm 2015, quyết định hành chính là văn bản được ban hành bởi cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan hoặc tổ chức được giao thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước, hoặc cá nhân có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó. Từ quy định này, có thể xác định ba nhóm chủ thể có quyền ban hành quyết định hành chính, bao gồm: (1) các cơ quan hành chính nhà nước; (2) các cơ quan, tổ chức được Nhà nước giao thực hiện quản lý hành chính; và (3) cá nhân có thẩm quyền trong những cơ quan, tổ chức kể trên.

Thứ nhất, về nhóm cơ quan hành chính nhà nước. Hiến pháp năm 2013 (Điều 94) và Luật Tổ chức Chính phủ năm 2025 (Điều 1) xác định Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước. Bên cạnh đó, Chính phủ được tổ chức thành các bộ và cơ quan ngang bộ, theo quy định tại Điều 2 Luật tổ chức Chính phủ năm 2025. Ngoài ra, theo Hiến pháp năm 2013 (Điều 114) và Luật Tổ chức chính quyền địa phương số 72/2025/QH15 (Điều 1, Điều 6) cũng quy định UBND ở cấp chính quyền địa phương gồm UBND cấp xã và UBND cấp tỉnh là đơn vị hành chính. Từ đó, có thể xác định các cơ quan hành chính nhà nước có quyền ban hành quyết định hành chính gồm: Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ và UBND các cấp (xã, tỉnh).

Thứ hai, đối với nhóm cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước. Luật Tố tụng hành chính năm 2015 hiện chưa quy định rõ ràng thế nào là cơ quan hoặc tổ chức được giao nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước. Tuy nhiên, tại Khoản 11 Điều 3 của Luật này có liệt kê một số loại hình tổ chức như: cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị sự nghiệp và lực lượng vũ trang nhân dân. Dựa trên phương pháp loại trừ, có thể hiểu rằng các cơ quan hoặc tổ chức không thuộc hệ thống hành chính nhà nước nhưng được Nhà nước giao thẩm quyền quản lý hành chính trong một số lĩnh vực hoặc trường hợp cụ thể – như các cơ quan chuyên ngành hoặc tổ chức được ủy quyền – cũng có thể ban hành quyết định hành chính.

Thứ ba, về nhóm cá nhân có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức. Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP (khoản 2 Điều 2) nêu rõ rằng người có thẩm quyền là người giữ chức vụ, chức danh cụ thể và theo quy định pháp luật thì có quyền ban hành quyết định hành chính. Các quyết định này có thể được ban hành không chỉ bởi cán bộ, công chức trong hệ thống cơ quan nhà nước mà còn bao gồm những cá nhân thuộc các tổ chức khác, trong những tình huống được Nhà nước giao quyền đặc biệt. Ví dụ thực tiễn là trường hợp người chỉ huy tàu bay hoặc tàu biển dù không phải là cán bộ hành chính nhưng được phép tạm giữ người vi phạm hành chính khi phương tiện đang hoạt động. Trong một chuyến bay, nếu xảy ra hành vi vi phạm, người chỉ huy có thể tiến hành lập biên bản, giữ giấy tờ tùy thân và phối hợp với lực lượng an ninh để xử lý khi máy bay hạ cánh. Mặc dù không trực tiếp ban hành quyết định hành chính cuối cùng, nhưng vai trò của họ trong chuỗi hoạt động xử lý vi phạm có ý nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo tính thực thi của quyết định hành chính.

1.3. Về nội dung tác động

Nội dung tác động của quyết định hành chính đến các chủ thể liên quan là một trong những đặc trưng quan trọng phản ánh bản chất pháp lý và vai trò của quyết định hành chính trong hoạt động quản lý nhà nước. Các tác động này thể hiện ở nhiều khía cạnh, bao gồm việc xác lập, thay đổi, chấm dứt quyền và nghĩa vụ pháp lý của các chủ thể chịu sự quản lý. Cụ thể như sau:

Thứ nhất, Tác động đến cá nhân, tổ chức bị điều chỉnh. Quyết định hành chính là công cụ để cơ quan nhà nước áp đặt ý chí quản lý lên các chủ thể cụ thể trong xã hội. Tác động trực tiếp đến quyền và nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức. Ví dụ: Một quyết định xử phạt vi phạm hành chính làm phát sinh nghĩa vụ nộp phạt, chấm dứt hành vi vi phạm, hoặc thậm chí có thể hạn chế quyền tự do kinh doanh, cư trú…

Thứ hai, Tác động đến cơ quan, tổ chức ban hành quyết định. Khi ban hành quyết định hành chính, cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân có thẩm quyền phải tuân thủ trình tự, thủ tục pháp luật quy định, đảm bảo tính hợp pháp, hợp lý, đúng thẩm quyền. Nếu ban hành quyết định trái pháp luật, chủ thể ban hành có thể bị khiếu nại, khởi kiện, bị xem xét trách nhiệm hành chính hoặc kỷ luật. Đồng thời, quyết định hành chính cũng là cơ sở để cơ quan quản lý thực hiện quyền kiểm tra, giám sát và cưỡng chế thi hành đối với cá nhân, tổ chức liên quan.

Thứ ba, Tác động đến cơ quan, tổ chức khác có liên quan. Một quyết định hành chính có thể yêu cầu sự phối hợp của nhiều cơ quan khác để tổ chức thực hiện (ví dụ: quyết định cưỡng chế thi hành án cần phối hợp với lực lượng công an, UBND cấp xã…). Cơ quan liên quan có nghĩa vụ thực hiện đúng nội dung, phạm vi và thời gian được yêu cầu trong quyết định để bảo đảm hiệu lực thực tế.

Ví dụ cụ thể: về việc xác định sự tác động của một văn bản hành chính. Bản án số: 1030/2023/HC-PT Ngày 30 tháng 11 năm 2023 V/v Khiếu kiện quyết định hành chính trong lĩnh vực quản lý Nhà nước về đất đai của Toà án nhân dân Cấp cao tại thành phố Hồ Chí Minh. Ngày 31/12/2020, Ủy ban nhân dân quận B ban hành Thông báo thu hồi đất số 2741/TB-UBND để thực hiện dự án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khu đô thị T, phường L, quận B, thành phố Cần Thơ, đối với phần đất của ông Nguyễn Ngọc C và bà Đỗ Mỹ K1. Ông C và bà K1 đã khởi kiện yêu cầu hủy bỏ thông báo này. Tuy nhiên, Tòa án nhân dân cấp cao tại Thành phố Hồ Chí Minh nhận định rằng thông báo thu hồi đất chỉ là bước đầu trong quy trình thu hồi đất và chưa làm phát sinh, thay đổi, hạn chế hoặc chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của ông C và bà K1. Do đó, việc Tòa án sơ thẩm thụ lý và giải quyết vụ án là không đúng quy định pháp luật.

Vụ án trên cho thấy quyết định hành chính, như thông báo thu hồi đất, có thể chưa làm phát sinh tác động pháp lý trực tiếp đến quyền và nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức. Tuy nhiên, nó là bước đầu trong quy trình hành chính có thể dẫn đến những thay đổi quan trọng. Do đó, việc hiểu rõ bản chất và tác động của từng loại quyết định hành chính là cần thiết để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các bên liên quan.

Những khó khăn trong thực tiễn xác định

2.1. Các trường hợp dễ nhầm lẫn

Trong thực tiễn hoạt động quản lý nhà nước, cơ quan, tổ chức và cá nhân có thẩm quyền thường xuyên ban hành nhiều loại văn bản khác nhau nhằm điều hành, chỉ đạo và giải quyết công việc hành chính. Tuy nhiên, không phải bất kỳ văn bản nào do cơ quan nhà nước ban hành cũng được coi là quyết định hành chính. Việc phân biệt giữa quyết định hành chính và các loại văn bản hành chính thông thường là điều kiện tiên quyết để xác định đúng thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo, cũng như để xác định đúng loại vụ án hành chính khi khởi kiện ra Tòa án. Trên thực tế, có không ít trường hợp xảy ra sự nhầm lẫn giữa các loại văn bản này, dẫn đến việc áp dụng sai thủ tục pháp lý, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, tổ chức cũng như gây khó khăn cho cơ quan tài phán. Như ví dụ ở trên, Toà án cấp sơ thẩm đã xác định Thông báo là quyết định hành chính là sự nhầm lẫn.

Một số nhẫm lẫn phổ biến thể hiện dưới đây:

Văn bản thông báo, hướng dẫn: Nhiều văn bản có tiêu đề “Thông báo”, “Công văn” nhưng nội dung thực chất là quyết định hành chính vì chúng tác động trực tiếp tới quyền, lợi ích cá nhân, tổ chức.
Quyết định nội bộ: Một số quyết định nội bộ trong cơ quan nhà nước nếu gây ảnh hưởng đến quyền, lợi ích cá nhân (như quyết định kỷ luật công chức) cũng có thể bị khởi kiện.

2.2. Thực tiễn xét xử

Trong nhiều bản án hành chính, các Tòa án phải phân tích rất kỹ để xác định bản chất của văn bản bị kiện. Ví dụ, có trường hợp người dân kiện một “thông báo” của UBND quận về việc xử lý vi phạm đất đai. Tòa án xác định “thông báo” này có nội dung quyết định xử lý hành chính (yêu cầu tháo dỡ công trình), nên được coi là quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện.

Trong ví dụ nêu trên. Ông Nguyễn Ngọc C và bà Đỗ Mỹ K1 khởi kiện yêu cầu hủy bỏ Thông báo thu hồi đất số 2741/TB-UBND do UBND quận Bình Thủy (TP. Cần Thơ) ban hành. Thông báo này nằm trong quy trình thực hiện dự án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khu đô thị. Tòa án sơ thẩm đã thụ lý và giải quyết vụ án hành chính với đối tượng khởi kiện là thông báo nêu trên.

Tuy nhiên, Tòa án cấp phúc thẩm nhận định rằng đây không phải là một quyết định hành chính đủ điều kiện khởi kiện, vì Thông báo thu hồi đất chưa làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ pháp lý của ông C và bà K1. Do đó, Tòa án cấp phúc thẩm hủy bản án sơ thẩm và đình chỉ giải quyết vụ án.

Nhầm lẫn giữa thông báo hành chính và quyết định hành chính. Thực tiễn cho thấy nhiều cơ quan tiến hành tố tụng, đặc biệt là ở cấp sơ thẩm, nhầm lẫn giữa văn bản hành chính thông thường (như thông báo, công văn…) với quyết định hành chính, vốn là đối tượng duy nhất có thể bị khởi kiện theo Luật Tố tụng hành chính. Trong vụ án trên, Thông báo thu hồi đất chỉ mang tính thông báo về chủ trương, chưa phải là quyết định hành chính cá biệt ảnh hưởng trực tiếp đến quyền sử dụng đất của nguyên đơn. Việc Tòa án sơ thẩm thụ lý là không đúng vì đối tượng bị khởi kiện chưa đủ điều kiện pháp lý.

Hệ quả pháp lý của việc xác định sai đối tượng khởi kiện. Khi đối tượng khởi kiện không phải là quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính theo quy định tại Điều 3 Luật TTHC năm 2015, vụ án sẽ không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án hành chính. Việc xét xử sai đối tượng dẫn đến hủy án, kéo dài thời gian giải quyết, gây lãng phí nguồn lực và ảnh hưởng đến quyền lợi hợp pháp của người dân.

3. Một số kiến nghị

Qua quá trình phân tích các đặc điểm về thể thức, thẩm quyền và nội dung của quyết định hành chính cá biệt – đối tượng của vụ án hành chính, có thể nhận định rằng pháp luật hiện hành đã bước đầu thiết lập một khuôn khổ pháp lý tương đối đầy đủ. Tuy nhiên, trong thực tiễn áp dụng, vẫn tồn tại những điểm hạn chế cần tiếp tục hoàn thiện. Từ đó, tác giả đề xuất một số định hướng cải cách như sau:

Thứ nhất, Quy định chi tiết về hình thức của quyết định hành chính cá biệt

Hiện nay, theo quy định pháp luật và thực tiễn xét xử, một số loại văn bản như Thông báo, Công văn, Kết luận… vốn dĩ là các văn bản hành chính thông thường, chủ yếu nhằm mục đích thông tin hoặc hướng dẫn hoạt động nội bộ vẫn có thể được xem xét là quyết định hành chính nếu nội dung của chúng làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt quyền, nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân. Việc mở rộng này, về bản chất, là một giải pháp tình thế nhằm kịp thời bảo vệ quyền lợi hợp pháp của công dân khi bị xâm hại.

Tuy nhiên, xét về lâu dài, phương thức này tiềm ẩn nguy cơ gây lẫn lộn giữa các loại hình văn bản, ảnh hưởng đến tính minh bạch và dự đoán trước được của hoạt động quản lý hành chính. Do đó, cần thiết phải ban hành một văn bản pháp luật chuyên biệt quy định rõ ràng về: Hình thức bắt buộc của quyết định hành chính cá biệt; Hệ quả pháp lý trong trường hợp văn bản không đúng hình thức quy định.

Chỉ khi xây dựng được hệ thống quy phạm như vậy, mới buộc các chủ thể có thẩm quyền phải tuân thủ nghiêm túc trình tự, thủ tục ban hành quyết định hành chính, qua đó nâng cao tính pháp chế trong hoạt động hành chính nhà nước.

Thứ hai, xem xét mở rộng khả năng khiếu nại và khởi kiện đối với một số quyết định hành chính quy phạm

Theo pháp luật tố tụng hành chính hiện hành, quyết định hành chính quy phạm (tức quyết định có tính chất áp dụng chung) không phải là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Tuy nhiên, trong thực tiễn, nhiều quyết định quy phạm đã ảnh hưởng trực tiếp và ngay lập tức đến quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức, tương tự như quyết định cá biệt.

Để đáp ứng yêu cầu thực tiễn và xu hướng cải cách tư pháp hiện nay, cần bổ sung, hoàn thiện các quy định pháp luật theo hướng:

+ Xây dựng quy định chi tiết về hình thức bắt buộc của quyết định hành chính cá biệt và hệ quả pháp lý của việc vi phạm thể thức;

+ Mở rộng phạm vi khiếu nại, khởi kiện đối với một số quyết định hành chính quy phạm.

+ Quy định rõ hơn trong Luật Tố tụng hành chính về tiêu chí nhận diện quyết định hành chính, hạn chế việc nhầm lẫn.

+ Tăng cường tập huấn chuyên sâu cho cán bộ, thẩm phán để thống nhất cách xác định đối tượng khởi kiện.

+ Khuyến nghị cơ quan hành chính khi ban hành văn bản cần ghi rõ tính chất pháp lý để tránh gây hiểu nhầm cho người dân.

Xác định đúng quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính đóng vai trò then chốt, đảm bảo việc bảo vệ quyền lợi hợp pháp của công dân cũng như ổn định trật tự quản lý nhà nước. Với những diễn biến phức tạp trong thực tiễn, yêu cầu đặt ra là cần có sự nhận thức sâu sắc, chính xác về bản chất pháp lý của văn bản hành chính, từ đó vận dụng một cách linh hoạt nhưng đúng đắn các quy định pháp luật trong từng vụ án cụ thể.

………………….

Luật sư tại Đà Nẵng:

Tầng 2 Tòa nhà Thư Dung Plaza, 87 Nguyễn Văn Linh, phường Hải Châu, thành phố Đà Nẵng

Luật sư tại Huế:

366 Phan Chu Trinh, phường An Cựu, Thành phố Huế

Luật sư tại TP. Hồ Chí Minh:

146 Hoàng Hoa Thám, phường Gia Định, thành phố Hồ Chí Minh

Luật sư tại Hà Nội:

Tầng 2, Chung cư Báo Công an nhân dân, 23 đường Nghiêm Xuân Yêm, xã Đại Thanh, thành phố Hà Nội

Luật sư tại Nghệ An:

1421 Nguyễn Tất Thành, phường Quỳnh Mai, Nghệ An

Tầng 2, tòa nhà Cửa Tiền Phố, đường Hồ Hữu Nhân, phường Trường Vinh Tân, tỉnh Nghệ An