BÀN VỀ MỘT SỐ BẤT CẬP, HẠN CHẾ VỀ KHIẾU NẠI TRONG TỐ TỤNG DÂN SỰ - Luật sư Đà Nẵng

Trong tố tụng dân sự, khiếu nại là cơ chế quan trọng nhằm bảo đảm quyền giám sát của đương sự, cơ quan, tổ chức, cá nhân đối với hoạt động tố tụng của cơ quan tiến hành tố tụng và người tiến hành tố tụng. Thông qua cơ chế này, các chủ thể có điều kiện bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình, đồng thời góp phần bảo đảm tính khách quan, công bằng và đúng pháp luật trong quá trình giải quyết vụ việc dân sự.

Mặc dù Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 đã có những quy định tương đối cụ thể về khiếu nại và giải quyết khiếu nại, tuy nhiên thực tiễn áp dụng cho thấy vẫn còn tồn tại nhiều bất cập, hạn chế như quy định chưa rõ ràng, thiếu thống nhất, việc giải quyết khiếu nại trong một số trường hợp còn kéo dài hoặc chưa bảo đảm hiệu quả kiểm soát hoạt động tố tụng, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự.

Từ thực tiễn đó, bài viết tập trung phân tích một số bất cập, hạn chế trong quy định pháp luật và thực tiễn áp dụng về khiếu nại trong tố tụng dân sự, đồng thời đề xuất một số kiến nghị nhằm hoàn thiện cơ chế pháp lý và nâng cao hiệu quả bảo đảm quyền khiếu nại trong giai đoạn hiện nay.

Khái quát quy định pháp luật về khiếu nại trong tố tụng dân sự

Thứ nhất, chủ thể và đối tượng của khiếu nại trong hoạt động tố tụng dân sự.

Quyền khiếu nại trong tố tụng dân sự được ghi nhận tại Điều 25 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 và được cụ thể hóa tại Điều 499 đến Điều 508 Chương XLI của Bộ luật này. Theo đó, cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền khiếu nại đối với quyết định hoặc hành vi tố tụng của cơ quan, người tiến hành tố tụng khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó trái pháp luật và xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Từ quy định này có thể thấy, quyền khiếu nại trong tố tụng dân sự không phải là quyền mang tính phổ quát tuyệt đối mà được đặt trên cơ sở tồn tại mối liên hệ trực tiếp giữa chủ thể khiếu nại với quyền, lợi ích bị ảnh hưởng bởi quyết định hoặc hành vi tố tụng bị khiếu nại. Đây đồng thời cũng là dấu hiệu quan trọng để phân biệt khiếu nại với tố cáo trong tố tụng dân sự.

Về chủ thể khiếu nại, Điều 25 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 quy định cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền khiếu nại đối với quyết định hoặc hành vi tố tụng của cơ quan, người tiến hành tố tụng khi có căn cứ cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm.

Về đối tượng khiếu nại, Điều 499 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 xác định đối tượng của khiếu nại là các quyết định hoặc hành vi tố tụng của cơ quan, người tiến hành tố tụng khi có căn cứ cho rằng các quyết định hoặc hành vi này trái pháp luật và xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của chủ thể khiếu nại. Quy định này thể hiện phạm vi điều chỉnh tương đối rộng của cơ chế khiếu nại, cho phép các chủ thể tham gia tố tụng có thể phản ứng kịp thời trước những sai sót hoặc vi phạm phát sinh trong quá trình giải quyết vụ việc dân sự.

Tuy nhiên, không phải mọi quyết định tố tụng đều là đối tượng của thủ tục khiếu nại theo Chương XLI (Điều 499 đến Điều 508) Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015. Đối với bản án, quyết định sơ thẩm, phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm và một số quyết định tố tụng khác mà pháp luật đã thiết lập cơ chế xem xét riêng thông qua thủ tục kháng cáo, kháng nghị thì việc xem xét lại phải được thực hiện theo các chương tương ứng của Bộ luật Tố tụng dân sự. Sự giới hạn này xuất phát từ đặc thù pháp lý của bản án, quyết định xét xử vốn là phán quyết của Tòa án trong từng giai đoạn tố tụng và có cơ chế kiểm soát riêng biệt nhằm bảo đảm tính ổn định của hoạt động xét xử.

Ví dụ: Trong quá trình giải quyết vụ án đương sự có yêu cầu Toà án thu thập tài liệu chứng cứ và giải trình, chứng minh rằng mình đã dùng mọi biện pháp thu thập nhưng không thể tự thu thập được, tuy nhiên, Thẩm phán không thực hiện việc thu thập chứng cứ mặc dù đương sự đã có đơn yêu cầu hợp lệ và việc thu thập này vượt quá khả năng tự thực hiện của đương sự. Trường hợp này, đương sự có thể thực hiện quyền khiếu nại đối với hành vi tố tụng của Thẩm phán vì cho rằng việc không thu thập chứng cứ đã ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình trong quá trình giải quyết vụ án.

Tương tự, trường hợp Tòa án ban hành quyết định trả lại đơn khởi kiện với lý do “vụ việc không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án”, nhưng người khởi kiện cho rằng việc trả lại đơn là không có căn cứ pháp luật, thì người khởi kiện có quyền khiếu nại đối với quyết định trả lại đơn khởi kiện theo thủ tục khiếu nại trong tố tụng dân sự.

Thứ hai, thời hiệu, thời hạn và cơ chế giải quyết khiếu nại trong tố tụng dân sự.

Nhằm bảo đảm việc thực hiện quyền khiếu nại được tiến hành trong một khoảng thời gian hợp lý, đồng thời hạn chế tình trạng kéo dài tố tụng làm ảnh hưởng đến quá trình giải quyết vụ việc dân sự Bộ Luật Tố tụng Dân sự quy định vấn đề này như sau:

Về thời hiệu giải quyết khiếu nại, Điều 502 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015, thời hiệu khiếu nại là 15 ngày kể từ ngày người khiếu nại nhận được hoặc biết được quyết định, hành vi tố tụng mà mình cho rằng trái pháp luật. Trường hợp do sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khiến người khiếu nại không thể thực hiện quyền khiếu nại trong thời hạn luật định thì khoảng thời gian xảy ra sự kiện đó không tính vào thời hiệu khiếu nại. Có thể thấy, quy định này được xây dựng theo hướng vừa bảo đảm yêu cầu ổn định, kịp thời của hoạt động tố tụng, vừa tạo cơ chế bảo vệ quyền lợi của chủ thể trong những trường hợp khách quan ngoài ý chí của họ.

Về thời hạn giải quyết khiếu nại, Điều 505 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015, thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu là 15 ngày kể từ ngày cơ quan có thẩm quyền nhận được khiếu nại. Trong trường hợp vụ việc có tính chất phức tạp hoặc cần thiết phải xác minh thêm thì thời hạn giải quyết có thể được gia hạn nhưng không quá 15 ngày kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại ban đầu. Quy định này thể hiện yêu cầu giải quyết khiếu nại phải được tiến hành khẩn trương, kịp thời nhằm hạn chế việc quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự bị ảnh hưởng trong thời gian dài.

Về cơ chế giải quyết khiếu nại, ngoài cơ chế giải quyết khiếu nại lần đầu, Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 còn ghi nhận quyền tiếp tục khiếu nại đối với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu nếu người khiếu nại không đồng ý với kết quả giải quyết. Theo Điều 507 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015, trong thời hạn 05 ngày làm việc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, người khiếu nại có quyền gửi đơn khiếu nại lần hai kèm theo quyết định giải quyết lần đầu và các tài liệu liên quan. Quyết định giải quyết khiếu nại lần hai phải thể hiện rõ nội dung khiếu nại, kết quả giải quyết của cấp giải quyết lần đầu, căn cứ pháp luật áp dụng cũng như kết luận cuối cùng của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Đây là quyết định có hiệu lực thi hành và là căn cứ để chấm dứt quá trình giải quyết khiếu nại trong tố tụng dân sự.

Thứ ba, thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong tố tụng dân sự.

Theo quy định tại Điều 504 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 sửa đổi, bổ sung năm 2025, thẩm quyền giải quyết khiếu nại được xác định dựa trên chủ thể bị khiếu nại và được tổ chức theo nguyên tắc quản lý trong nội bộ hệ thống cơ quan tiến hành tố tụng. Theo đó, đối với khiếu nại liên quan đến quyết định hoặc hành vi tố tụng của Thẩm phán, Phó Chánh án, Thẩm tra viên Tòa án, Thư ký Tòa án hoặc Hội thẩm nhân dân thì Chánh án Tòa án đang giải quyết vụ việc dân sự là người có thẩm quyền giải quyết. Trường hợp khiếu nại đối với quyết định hoặc hành vi tố tụng của Chánh án thì thẩm quyền giải quyết thuộc về Chánh án Tòa án cấp trên trực tiếp.

Tương tự, trong hệ thống Viện kiểm sát, Viện trưởng Viện kiểm sát là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hoặc hành vi tố tụng của Kiểm sát viên, Kiểm tra viên và Phó Viện trưởng Viện kiểm sát. Đối với khiếu nại liên quan đến quyết định hoặc hành vi tố tụng của Viện trưởng thì thẩm quyền giải quyết thuộc về Viện trưởng Viện kiểm sát cấp trên trực tiếp.

Có thể thấy, pháp luật tố tụng dân sự hiện hành xây dựng cơ chế giải quyết khiếu nại theo hướng gắn thẩm quyền giải quyết với chủ thể thực hiện quyết định hoặc hành vi tố tụng bị khiếu nại. Nói cách khác, cơ quan hoặc người có thẩm quyền quản lý trực tiếp người bị khiếu nại sẽ là chủ thể có thẩm quyền xem xét và giải quyết khiếu nại. Cách thức tổ chức này về cơ bản tạo điều kiện thuận lợi cho việc kiểm tra, đánh giá tính hợp pháp của quyết định, hành vi tố tụng do người thuộc quyền quản lý thực hiện, đồng thời bảo đảm tính liên tục và thống nhất trong hoạt động tố tụng.

Tuy nhiên, việc thẩm quyền giải quyết khiếu nại chủ yếu được thực hiện theo cơ chế quản lý nội bộ cũng đặt ra yêu cầu phải bảo đảm tính khách quan và độc lập trong quá trình giải quyết khiếu nại.

Một số bất cập, hạn chế trong quy định về khiếu nại trong tố tụng dân sự.

Mặc dù Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 ghi nhận cơ sở pháp lý về đối tượng, chủ thể, thời hạn, thẩm quyền giải quyết, cơ chế giải quyết khiếu, tuy nhiên thực tiễn áp dụng cho thấy vẫn còn tồn tại nhiều bất cập, hạn chế nhất định, ảnh hưởng đến hiệu quả bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự cũng như hiệu quả kiểm soát hoạt động tố tụng.

Thứ nhất, pháp luật tố tụng dân sự hiện hành chưa quy định cơ chế tạm đình chỉ việc thực hiện quyết định hoặc hành vi bị khiếu nại trong thời gian chờ giải quyết khiếu nại. Theo Điều 501 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015, người bị khiếu nại có nghĩa vụ chấp hành quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật, tuy nhiên pháp luật lại không đặt ra cơ chế ngăn chặn, tạm đình chỉ thi hành các quyết định hoặc hành vi tố tụng đang bị khiếu nại nếu việc tiếp tục thực hiện có khả năng gây thiệt hại hoặc làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự.

Trên thực tế, có những trường hợp hành vi tố tụng bị khiếu nại nếu tiếp tục được thực hiện trong thời gian giải quyết khiếu nại có thể làm phát sinh hậu quả khó khắc phục hoặc làm mất ý nghĩa của việc khiếu nại.

Ví dụ: Trong quá trình giải quyết vụ án đương sự nhiều lần đề nghị Tòa án thu thập chứng cứ vì bản thân họ không thể tự mình tiếp cận các tài liệu này dù có căn cứ chứng minh việc hạn chế trong thu thập chứng cứ. Tuy nhiên, Thẩm phán giải quyết vụ án không thực hiện việc thu thập chứng cứ, cho rằng hành vi tố tụng này làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền chứng minh và khả năng bảo vệ quyền lợi hợp pháp của mình, đương sự thực hiện quyền khiếu nại đối với hành vi tố tụng của Thẩm phán.

Tuy nhiên, trong thời gian chờ giải quyết khiếu nại, vụ án vẫn tiếp tục được đưa ra xét xử theo kế hoạch. Điều này dẫn đến khả năng phiên tòa vẫn diễn ra khi các chứng cứ quan trọng chưa được thu thập đầy đủ. Trường hợp này cho thấy pháp luật hiện hành chưa có cơ chế tạm dừng hoặc đình chỉ thực hiện hành vi tố tụng đang bị khiếu nại để bảo đảm việc giải quyết khiếu nại có ý nghĩa thực chất trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự. Nếu sau đó cơ quan có thẩm quyền xác định việc không thu thập chứng cứ là trái pháp luật thì việc xét xử có thể đã hoàn tất, bản án đã được ban hành và quyền lợi của đương sự đã bị ảnh hưởng trên thực tế. Việc giải quyết triệt để phải thông qua một giai đoạn tố tụng tiếp theo để xem xét lại vụ án.

Bên cạnh đó, pháp luật hiện hành cũng chưa có chế tài cụ thể đối với trường hợp người bị khiếu nại không hợp tác, chậm cung cấp tài liệu, giải trình không đầy đủ hoặc cố tình né tránh trách nhiệm trong quá trình giải quyết khiếu nại. Việc thiếu các cơ chế bảo đảm thực thi này có thể dẫn đến tình trạng việc xác minh nội dung khiếu nại phụ thuộc nhiều vào ý chí chủ quan của người bị khiếu nại hoặc cơ quan quản lý trực tiếp, từ đó ảnh hưởng đến tính khách quan và hiệu quả của hoạt động giải quyết khiếu nại.

Thứ hai, quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại theo Điều 504 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 vẫn chủ yếu được tổ chức theo cơ chế quản lý nội bộ trong hệ thống cơ quan tiến hành tố tụng. Theo đó, người đứng đầu cơ quan nơi người bị khiếu nại công tác là chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Cơ chế này tuy bảo đảm tính thuận tiện trong hoạt động quản lý nhưng đồng thời cũng đặt ra nghi vấn về tính khách quan và độc lập trong quá trình giải quyết khiếu nại, đặc biệt trong trường hợp người giải quyết khiếu nại đồng thời là cấp trên trực tiếp hoặc có mối quan hệ quản lý hành chính với người bị khiếu nại.

Về bản chất, khiếu nại trong tố tụng dân sự là cơ chế kiểm soát hoạt động tư pháp nhằm bảo đảm các quyết định và hành vi tố tụng được thực hiện đúng pháp luật. Do đó, việc giải quyết khiếu nại cần được thực hiện trên cơ sở độc lập, khách quan và hạn chế tối đa khả năng tác động từ quan hệ quản lý nội bộ. Tuy nhiên, với cơ chế hiện hành, việc một cơ quan vừa thực hiện hoạt động tố tụng vừa đồng thời tự xem xét tính hợp pháp đối với hành vi tố tụng của chính người thuộc quyền quản lý có thể dẫn đến nguy cơ nể nang, né tránh trách nhiệm hoặc thiếu khách quan trong quá trình giải quyết khiếu nại.

Thứ ba, thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định hiện hành mặc dù được thiết kế tương đối ngắn nhằm bảo đảm tính kịp thời, tuy nhiên pháp luật lại chưa quy định rõ hậu quả pháp lý trong trường hợp quá thời hạn mà cơ quan có thẩm quyền không giải quyết hoặc giải quyết không đúng thời hạn. Trên thực tế, có những trường hợp việc giải quyết khiếu nại bị kéo dài nhưng đương sự không có cơ chế hữu hiệu để yêu cầu xử lý trách nhiệm hoặc bảo vệ quyền lợi của mình. Điều này phần nào làm giảm hiệu quả thực thi của cơ chế khiếu nại và ảnh hưởng đến niềm tin của người dân đối với hoạt động tố tụng.

Giải pháp hoàn thiện pháp luật tố tụng dân sự về khiếu nại.

Từ những bất cập, hạn chế trong quy định pháp luật và thực tiễn áp dụng nêu trên, việc tiếp tục hoàn thiện cơ chế khiếu nại trong tố tụng dân sự là yêu cầu cần thiết nhằm nâng cao hiệu quả bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự, đồng thời tăng cường tính minh bạch, khách quan trong hoạt động tố tụng.

Thứ nhất, cần hoàn thiện các quy định của Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 liên quan đến quyền và cơ chế bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại. Theo đó, pháp luật nên nghiên cứu bổ sung quy định cho phép tạm đình chỉ hoặc tạm ngừng thực hiện quyết định, hành vi tố tụng đang bị khiếu nại trong trường hợp có căn cứ cho rằng việc tiếp tục thực hiện có thể gây ra hậu quả nghiêm trọng hoặc khó khắc phục. Quy định này có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo vệ kịp thời quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự, tránh tình trạng việc giải quyết khiếu nại chỉ mang tính chất hình thức khi hậu quả pháp lý đã phát sinh trên thực tế.

Bên cạnh đó, cần bổ sung các cơ chế bảo đảm trách nhiệm của người bị khiếu nại trong quá trình giải quyết khiếu nại. Hiện nay, pháp luật chưa quy định rõ chế tài đối với trường hợp người bị khiếu nại không hợp tác, chậm cung cấp tài liệu, không giải trình hoặc cố tình né tránh trách nhiệm. Do đó, cần nghiên cứu bổ sung các biện pháp xử lý phù hợp như xem xét trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hành chính hoặc đánh giá trách nhiệm nghề nghiệp đối với các trường hợp không chấp hành yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Điều này không chỉ góp phần nâng cao tính nghiêm minh của pháp luật mà còn bảo đảm hiệu quả thực chất của cơ chế khiếu nại trong tố tụng dân sự.

Thứ hai, cần tiếp tục hoàn thiện quy định về thẩm quyền và cơ chế giải quyết khiếu nại theo hướng tăng cường tính độc lập, khách quan trong hoạt động xem xét khiếu nại. Hiện nay, thẩm quyền giải quyết khiếu nại chủ yếu được tổ chức theo cơ chế quản lý nội bộ, theo đó người đứng đầu cơ quan nơi người bị khiếu nại công tác là chủ thể có thẩm quyền giải quyết. Cơ chế này tuy bảo đảm thuận lợi về mặt quản lý nhưng chưa thực sự loại trừ được khả năng thiếu khách quan hoặc tâm lý nể nang trong quá trình giải quyết khiếu nại.

Trong bối cảnh cải cách tư pháp hiện nay, việc hoàn thiện cơ chế khiếu nại trong tố tụng dân sự có ý nghĩa đặc biệt quan trọng nhằm bảo đảm quyền con người, quyền công dân và nâng cao hiệu quả kiểm soát hoạt động tư pháp. Mặc dù Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 đã bước đầu thiết lập khung pháp lý tương đối đầy đủ về khiếu nại và giải quyết khiếu nại, tuy nhiên thực tiễn áp dụng vẫn cho thấy còn tồn tại nhiều bất cập liên quan đến đối tượng khiếu nại, thẩm quyền giải quyết, cơ chế bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại cũng như tính độc lập, khách quan trong quá trình giải quyết khiếu nại.

Do đó, việc tiếp tục nghiên cứu, sửa đổi và hoàn thiện các quy định pháp luật liên quan là yêu cầu cần thiết nhằm xây dựng cơ chế giải quyết khiếu nại hiệu quả, minh bạch và phù hợp với yêu cầu cải cách tư pháp trong giai đoạn hiện nay. Đồng thời, cần kết hợp giữa hoàn thiện pháp luật với nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, tăng cường cơ chế kiểm tra, giám sát và đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động giải quyết khiếu nại. Qua đó, góp phần bảo đảm tính thống nhất trong áp dụng pháp luật, nâng cao hiệu quả bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể tham gia tố tụng, đồng thời củng cố niềm tin của người dân đối với hoạt động tư pháp và hệ thống Tòa án.

………………….

Luật sư tại Đà Nẵng:

Tầng 2 Tòa nhà Thư Dung Plaza, 87 Nguyễn Văn Linh, phường Hải Châu, thành phố Đà Nẵng

Luật sư tại Huế:

366 Phan Chu Trinh, phường An Cựu, Thành phố Huế

Luật sư tại TP. Hồ Chí Minh:

146 Hoàng Hoa Thám, phường Gia Định, thành phố Hồ Chí Minh

Luật sư tại Hà Nội:

Tầng 2, Chung cư Báo Công an nhân dân, 23 đường Nghiêm Xuân Yêm, xã Đại Thanh, thành phố Hà Nội

Luật sư tại Nghệ An:

1421 Nguyễn Tất Thành, phường Quỳnh Mai, Nghệ An

Tầng 2, tòa nhà Cửa Tiền Phố, đường Hồ Hữu Nhân, phường Trường Vinh Tân, tỉnh Nghệ An