Làm thế nào để vừa bảo đảm quyền lực nhà nước trong quản lý hành chính nhưng cũng đồng thời không làm ảnh hưởng đến quyền sở hữu tài sản của công dân là vấn đề đáng quan tâm trong thực tiễn có những trường hợp sự xung đột trong các mục tiêu của vấn đề “tịch thu” tài sản trong xử lý vi phạm hành chính. Bài viết này đề cập đến các vấn đề về tài sản bị tịch thu trong mối quan hệ giữa quyền sở hữu tài sản được bảo vệ, đồng thời bên cạnh đó là giải pháp pháp lý của việc tịch thu tài sản đúng pháp luật trên thực tế thi hành pháp luật.
I. Pháp luật về mối liên hệ giữa quyền sở hữu tài sản và hình thức xử phạt “tịch thu” trong xử lý vi phạm hành chính
Quyền sở hữu tài sản là quyền mà chủ sở hữu được chiếm hữu, sử dụng và định đoạt một cách hợp pháp đối với tài sản đó. Nhiều người thường lầm tưởng rằng khi có một trong ba đặc quyền trên thì họ đã có quyền sở hữu đối với tài sản. Nhưng trên thực tế, pháp luật chỉ công nhận quyền sở hữu chỉ khi chủ thể đảm bảo cả quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt của mình đối với tài sản đó[1]. Theo các quy định của Bộ luật dân sự 2015 có thể hiểu, quyền chiếm hữu là quyền mà chủ thể được nắm giữ, chi phối tài sản một cách trực tiếp hoặc gián tiếp; quyền sử dụng là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản; quyền định đoạt là quyền chuyển giao quyền sở hữu tài sản, từ bỏ quyền sở hữu, tiêu dùng hoặc tiêu hủy tài sản[2].
Như vậy, đặt trong khuôn khổ pháp luật, quyền sở hữu được giới hạn bằng các khái niệm, trường hợp cụ thể. Còn quy định về chủ sở hữu tài sản, họ được thực hiện mọi hành vi theo ý chí của mình đối với tài sản đó nhưng không được trái với quy định của luật, gây thiệt hại hoặc làm ảnh hưởng đến lợi ích quốc gia, dân tộc, lợi ích công cộng, quyền và lợi ích hợp pháp của người khác[3]. Hay nói cách khác, khi vi phạm pháp luật, gây ảnh hưởng đến quyền lợi của quốc gia, dân tộc, thì quyền sở hữu của chủ sở hữu sẽ không được toàn vẹn nữa.
Một trong các công cụ quản lý của Nhà nước là xây dựng chế tài xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, các hành vi gây ảnh hưởng đến lợi ích của quốc gia, dân tộc. Trong xử lý vi phạm hành chính, các hình thức xử phạt hành chính bao gồm[4]: cảnh cáo, phạt tiền, tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn, tịch thu tang vật vi phạm hành chính, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính và trục xuất. Trong đó, khi áp dụng hình thức xử phạt “tịch thu tang vật vi phạm hành chính, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính” (sau đây gọi là “tịch thu”) thì hành vi vi phạm được xem là ở mức độ nghiêm trọng, do lỗi cố ý của các cá nhân, tổ chức. Theo đó, tang vật và phương tiện vi phạm bao gồm vật, tiền, hàng hóa, phương tiện có liên quan trực tếp đến vi phạm hành chính thì bị sung vào ngân sách nhà nước đồng nghĩa với việc tước đi quyền sở hữu của chủ sở hữu và các quyền của các chủ thể khác đối với các tài sản đó[5].
Tuy nhiên không phải mọi hành vi vi phạm đều có thể bị áp dụng hình thức xử phạt tịch thu. Đến bốn (04) năm sau khi Luật xử lý vi phạm hành chính 2012 và Nghị định số 81/2013/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp xử lý vi phạm hành chính được ban hành, thì mới có Nghị định 97/2017/NĐ-CP bổ sung quy định về giới hạn áp dụng hình thức tịch thu như sau: “Hình thức xử phạt tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính chỉ được áp dụng khi nghị định quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước có quy định hình thức xử phạt này đối với hành vi vi phạm hành chính cụ thể”.
Quy định pháp luật nêu trên nhìn chung rất hợp lý và đầy đủ. Tuy nhiên khi xét trên tổng thể các mối quan hệ trong xã hội, đặc biệt là xã hội hiện đại và hội nhập, việc áp dụng cứng nhắc các quy định trên gây không ít ảnh hưởng đến các chủ thể có đầy đủ hoặc một trong ba quyền của quyền sở hữu tài sản. Điều này cũng đặt ra không ít các quan điểm trái chiều trong việc áp dụng, sự đồng bộ về mục đích của pháp luật không được đảm bảo.
II. Một số vấn đề thực tiễn khi áp dụng hình thức xử phạt tịch thu
Tịch thu đối với tài sản là tài sản chung của vợ chồng
A và B là vợ chồng có một xe ô tô là tài sản chung để buôn bán. Vì kinh doanh khó khăn nên A buôn bán ma túy mà B không biết, số tiền A kiếm được từ việc buôn bán ma túy dùng cho tiêu dùng của cả gia đình. Một ngày, A sử dụng xe ô tô để chở hàng cho vợ đồng thời giao ma túy cho con nghiện thì bị phát hiện. Sau đó, hành vi vi phạm của A được xác định và hành vi vi phạm các quy định về giao nhận, tàng trữ, vận chuyển chất ma túy. Theo đó phương tiện để thực hiện hành vi vi phạm của A là xe ô tô đã sử dụng để vận chuyển chất ma túy bị cơ quan có thẩm quyền ra quyết định tịch thu theo quy định tại khoản 6 Điều 21 Nghị định 167/2013/NĐ-CP. Trong trường hợp này, sau đó người vợ đã khởi kiện ra tòa yêu cầu hủy quyết định tịch thu của cơ quan có thẩm quyền vì cho rằng đã xâm phạm đến quyền sở hữu hợp pháp của người vợ.
Có nhiều quan điểm cho rằng vợ chồng phải có nghĩa vụ liên đới đối với tài sản thuộc sở hữu chung, do vậy yêu cầu khởi kiện của người vợ là không có căn cứ bởi Luật hôn nhân và gia đình năm 2014 có các quy định sau:
“Điều 27. Trách nhiệm liên đới của vợ, chồng
- Vợ, chồng chịu trách nhiệm liên đới đối với giao dịch do một bên thực hiện quy định tại khoản 1 Điều 30 hoặc giao dịch khác phù hợpvới quy định về đại diện tại các điều 24, 25 và 26 của Luật này.
- Vợ, chồng chịu trách nhiệm liên đới về các nghĩa vụ quy định tại Điều 37 của Luật này.”
“Điều 30. Quyền, nghĩa vụ của vợ, chồng trong việc đáp ứng nhu cầu thiết yếu của gia đình
- Vợ, chồng có quyền, nghĩa vụ thực hiện giao dịch nhằm đáp ứng nhu cầu thiết yếu của gia đình.”
“Điều 37. Nghĩa vụ chung về tài sản của vợ chồng
Vợ chồng có các nghĩa vụ chung về tài sản sau đây:
…
- Nghĩa vụ do vợ hoặc chồng thực hiện nhằm đáp ứng nhu cầu thiết yếu của gia đình;
- Nghĩa vụ phát sinh từ việc chiếm hữu, sử dụng, định đoạt tài sản chung;
…”
Như vậy, việc người chồng thực hiện quyền chiếm hữu, quyền sử dụng tài sản chung của vợ chồng của mình để có hành vi phạm pháp luật, phải chịu các hình thức xử lý vi phạm hành chính, nên vợ chồng phải có nghĩa vụ chung đối với tài sản theo Điều 37 Luật Hôn nhân và gia đình. Từ đó vợ chồng phải chịu trách nhiệm liên đới theo khoản 2 của Điều 27 Luật Hôn nhân và gia đình. Hơn nữa, hành vi buôn bán ma túy của người chồng xuất phát từ nhu cầu nhằm cải thiện cuộc sống của cả gia đình, đáp ứng những nhu cầu thiết yếu nên cũng thuộc trường hợp tại khoản 1 Điều 27 nêu trên.
Tuy nhiên trên thực tế, Tòa án nhân dân một số địa phương đã tuyên hủy toàn bộ hoặc một phần quyết định xử phạt vi phạm hành chính (đối với nội dung liên quan đến áp hình thức xử phạt tịch thu phương tiện vi phạm hành chính) với lý do: Phương tiện đó lại là tài sản chung của vợ chồng, hình thành trong thời kỳ hôn nhân; người vợ hoặc chồng (không điều khiển phương tiện) không biết việc người kia sử dụng phương tiện vào việc vi phạm hành chính nên không có lỗi trong việc thực hiện hành vi vi phạm hành chính; việc áp dụng hình thức xử phạt tịch thu phương tiện là ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người vợ hoặc chồng (không điều khiển phương tiện).[6]
Phương hướng xét xử trên cho thấy Cơ quan tiến hành tố tụng đã xem xét trên phương diện bảo vệ tối đa quyền và lợi ích của các chủ thể có quyền sở hữu đối với tài sản. Nhưng liệu những phán quyết như thế này có tạo nên một tiền lệ mà các chủ thể có thể dựa vào đó để trốn tránh các hình thức xử lí hành chính. Từ đó, để thực hiện các hành vi vi phạm, nhằm hạn chế các rủi ro khi bị bắt phạt, các chủ thể đã thực hiện thủ tục đăng ký tài sản cho cả hai vợ chồng hoặc cho rằng tài sản hình thành trong thời gian hôn nhân mà người còn lại không biết hành vi vi phạm của vợ hoặc chồng.
Trên tình hình thực tiễn đó, tác giả liên hệ đến việc chia tài sản khi ly hôn, khi đó tài sản chung của vợ chồng được chia đôi có tính đến các yêu tố quy định tại khoản 2 Điều 59 Luật hôn nhân và gia đình. Để tránh tình trạng kiện tụng tại tòa án về vấn đề xâm phạm quyền sở hữu, tại sao không thể có trường hợp ngoại lệ cho hình thức xử phạt tịch thu khi tài sản bị tịch thu thuộc sở hữu của nhiều người. Theo đó, tài sản có thể bị tịch thu được định giá và cơ quan có thẩm quyền sẽ tịch thu số tiền theo tỷ lệ sở hữu của người vi phạm đối với tài sản đó. Điều này sẽ đảm bảo được tính răn đe đối với người vi phạm, đồng thời bảo vệ quyền đối với những chủ thể có quyền sở hữu tài sản bị tịch thu.
Tịch thu tài sản thế chấp
A sử dụng xe ô tô cá nhân của mình để vận chuyển ma túy và bị phát hiện. Theo đó phương tiện để thực hiện hành vi vi phạm của A là xe ô tô đã sử dụng để vận chuyển chất ma túy bị cơ quan có thẩm quyền ra quyết định tịch thu theo quy định tại khoản 6 Điều 21 Nghị định 167/2013/NĐ-CP. Tuy nhiên xe ô tô đó đã được A thế chấp tại ngân hàng X để bảo đảm khoản vay.
Thực tế có những trường hợp, Tòa án xác định tài sản được thế chấp tại Ngân hàng hợp lệ nhưng việc thế chấp không làm mất đi quyền sở hữu của người có hành vi vi phạm nên vẫn đủ điều kiện tịch thu. Phán quyết này đã đẩy Ngân hàng vào những rủi ro tài chính kể cả khi họ thực hiện giao dịch không trái với pháp luật, thỏa thuận bảo đảm tài sản của khoản vay mang tính chất dân sự trở nên vô nghĩa.
Có trường hợp cho rằng, Ngân hàng, là “bên thứ ba ngay tình” giữa mối quan hệ giữa Nhà nước và người có hành vi vi phạm, cần được bảo vệ. Điều 317 Bộ luật dân sự 2015 đã quy định Thế chấp tài sản là việc một bên dùng tài sản thuộc sở hữu của mình để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ và không giao tài sản cho bên kia, tài sản thế chấp do bên thế chấp giữ hoặc các bên có thể thỏa thuận giao tài sản cho bên thứ ba giữ tài sản.
Khoản 8 Điều 320 của Bộ luật dân sự có quy định về một trong các nghĩa vụ của bên thế chấp như sau: “Không được bán, thay thế, trao đổi, tặng cho tài sản thế chấp, trừ trường hợp quy định tại khoản 4 và khoản 5 Điều 321 của Bộ luật này.” Như vậy, quyền định đoạt của bên thế chấp đã bị hạn chế, dẫn đến quyền sở hữu tài sản của bên thế chấp lúc này không còn toàn vẹn theo Điều 158 của Bộ luật dân sự nữa. Hơn nữa khoản 7 Điều 323 Bộ luật dân sự cũng quy định về quyền của bên nhận thế chấp như sau: “Xử lý tài sản thế chấp khi thuộc trường hợp quy định tại Điều 299 của Bộ luật này.” . Theo đó, mặc dù không có quyền sở hữu đối với tài sản nhưng bên nhân thế chấp có quyền định đoạt đối với tài sản khi bên thế chấp không thực hiện đúng nghĩa vụ.
Do vậy, nhằm đảm bảo quyền lợi chính đáng của Ngân hàng, quan điểm này đề xuất gia hạn việc tịch thu bằng hình thức tạm giữ tài sản cho đến khi hợp đồng thế chấp giữa A và Ngân hàng X đến hạn thanh lý. Lúc này nếu A chưa thanh toán xong khoản vay, cơ quan có thẩm quyền giao tài sản cho Ngân hàng thực hiện bán đấu giá để thu hồi số tiền A đang còn nợ. Số tiền còn lại sau khi trừ tiền vay, lãi và chi phí bán đấu giá cho Ngân hàng thì bị tịch thu, xung vào ngân sách Nhà nước.
Qua phân tích, tác giả có đồng quan điểm với ý kiến thứ hai. Điều này vừa đảm bảo đến quyền lợi của các chủ thể liên quan đến tài sản bị tịch thu, vừa đảm bảo quyền lợi của nhà nước và sự toàn vẹn chức năng của quy phạm pháp luật về tịch thu.
Tịch thu tài sản của người thực hiện hành vi vi phạm nhưng không có chủ đích
A thuê B chở hàng hóa từ Bắc vào Nam, phương tiện vận chuyển là xe ô tô tải thuộc sở hữu của B. Các bên thỏa thuận chở hàng hóa tiêu dùng nhưng A có lén giấu ma túy trong các lô hàng yêu cầu vận chuyển mà B không biết. Trên đường vào Nam, B bị cho dừng xe kiểm tra thì cơ quan chức năng phát hiện có ma túy trên xe ô tô tải của B. Theo đó xe ô tô tải của B bị cơ quan có thẩm quyền ra quyết định tịch thu theo quy định tại khoản 6 Điều 21 Nghị định 167/2013/NĐ-CP.
Đã có quan điểm cho rằng, B phải chịu trách nhiệm khi bị xử lý vi phạm hành chính tịch thu tài sản. Bởi khoản 1 Điều 535 Bộ luật dân sự 2015 quy định về quyền của bên vận chuyển như sau: “Kiểm tra sự xác thực của tài sản, của vận đơn hoặc chứng từ vận chuyển tương đương khác.”. Như vậy bên vận chuyển đã được trao quyền để kiểm tra sự xác thực của tài sản. Việc B không kiểm tra tài sản trước khi vận chuyển đã tự mình tước đi quyền lợi của mình. Do vậy B phải chịu hoàn toàn trách nhiệm trước pháp luật đối với hành vi vận chuyển chất ma túy.
Tuy nhiên quan điểm ngược lại xác định đến yếu tố lỗi. Trong trường hợp này, B hoàn toàn không biết và không buộc phải biết về tình trạng pháp lý của tài sản mình vận chuyển vì việc kiểm tra tính xác thực của tài sản là quyền chứ không phải nghĩa vụ. Như vậy bên vận chuyển là B không có lỗi trong trường hợp này. Mà theo quy định tại Điều 29 Luật xử lý vi phạm hành chính 2012: “Tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính … được áp dụng đối với vi phạm hành chính nghiêm trọng do lỗi cố ý của cá nhân, tổ chức”. Do đó B không phải chịu hình thức xử phạt tịch thu tài sản đối với phương tiện vận chuyển.
Trên thực tế việc xác định bên vận chuyển có biết tài sản vận chuyển là gì hay không rất khó, căn cứ chứng minh cũng không rõ ràng. Vậy nếu hợp đồng vận chuyển không thể hiện rõ trách nhiệm của mỗi bên về hàng hóa vận chuyển thì đa số Tòa án giải quyết tranh chấp theo quan điểm đầu tiên. Giaỉ pháp trong trường hợp này chỉ có thể băt nguồn từ giai đoạn ký kết hợp đồng vận chuyển. Bên vận chuyển cần phải lường hết mọi rủi ro trước khi nhận vận chuyển hàng hóa, cần phải có ràng buộc trách nhiệm của các bên để khi xảy tra tình huống vi phạm hành chính không mong muốn, từ đó có cơ sở để xác định lỗi và chủ thể của hành vi vi phạm.
Trên đây là ba ví dụ cụ thể cho những bất cập còn tồn tại trong vấn đề xử lý hành chính có áp dụng việc tịch thu tài sản. Trước thực tiễn đó còn có những quan điểm áp dụng pháp luật khác nhau, mỗi quan điểm đều căn cứ dựa trên các quy định pháp luật hiện hành, nên sự áp dụng pháp luật của các cơ quan có thẩm quyền cũng xảy ra khác nhau trên lãnh thổ Việt Nam. Vì vậy, từ thực tiễn đó, cơ quan lập pháp nên xác định lại mục tiêu hướng đến của hình thức xử phạt tịch thu tài sản trong xử lý vi phạm hành chính là gì, từ đó xây dựng thêm các trường hợp ngoại lệ hoặc có hướng dẫn chi tiết để việc áp dụng pháp luật được đồng bộ, và quyền sở hữu tài sản của chủ sở hữu và các chủ thể có liên quan khác được tôn trọng và bảo vệ. Đúng theo khoản 3 Điều 51 của Hiến pháp 2013: “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức đầu tư, sản xuất, kinh doanh được pháp luật bảo hộ và không bị quốc hữu hóa”.
Hoàng Thúy Quỳnh – Công ty Luật FDVN
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
[1] Điều 158 Bộ luật dân sự số 91/2015/QH13 ngày 24/11/2015;
[2] Chương XIII Bộ luật dân sự số 91/2015/QH13 ngày 24/11/2015;
[3] Khoản 2 Điều 160 Bộ luật dân sự số 91/2015/QH13 ngày 24/11/2015;
[4] Khoản 1 Điều 21 Luật xử lý vi phạm hành chính số 15/2012/QH13 ngày 20/6/2020.
[5] Điều 26 Luật xử lý vi phạm hành chính số 15/2012/QH13 ngày 20/6/2020.
[6] Theo Quyền sở hữu – góc nhìn từ pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính của Th.s Nguyễn Hoàng Việt (Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật, Bộ Tư pháp)
